致公黨中央副主席吳明熹去年的提案是《關(guān)于在制定“十一五”規(guī)劃時(shí)應(yīng)重視風(fēng)景名勝事業(yè)可持續(xù)發(fā)展》，今年記者見(jiàn)到他時(shí)，他拿出“十一五”規(guī)劃對(duì)記者介紹，規(guī)劃中沒(méi)有單獨(dú)提出針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)，但在“切實(shí)保護(hù)好自然生態(tài)”一節(jié)中提到，要“加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和海岸帶的生態(tài)保護(hù)與管理有效保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)自然生態(tài)恢復(fù)”，實(shí)際上，這也涵蓋了風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)工作，這令他頗感欣慰。今年，他繼續(xù)提出了提案，呼吁盡早出臺(tái)《風(fēng)景名勝區(qū)法》。

立法限制違法行為

吳明熹認(rèn)為，當(dāng)前，面對(duì)層出不窮的景區(qū)違法、違規(guī)問(wèn)題，我國(guó)缺乏有效的監(jiān)督和管理，對(duì)損害和破壞風(fēng)景名勝區(qū)資源的案件查處缺乏有力的法律依據(jù)，因此，風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)最關(guān)鍵的問(wèn)題、最需要解決的問(wèn)題就是立法，而我國(guó)適用于風(fēng)景名勝區(qū)管理的法律還只是1985年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。

他強(qiáng)調(diào)，風(fēng)景名勝區(qū)資源具有不可替代性、稀有性、公共性和綜合性，是經(jīng)過(guò)地球數(shù)億年的演化而來(lái)的；景區(qū)內(nèi)留存的珍貴的文物和古建筑，不僅可以讓現(xiàn)代人了解古代的人文歷史，而且還是大自然和祖先饋贈(zèng)給我們的自然、文化資源。但是，一些地方在景區(qū)內(nèi)大興土木，搞城市化、商業(yè)化、人工化，蠶食自然遺產(chǎn)，使稀有的資源遭到破壞、流失。還有一些地方將景區(qū)變成能源和原材料基地，實(shí)施超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，風(fēng)景名勝資源遭到毀滅性破壞的狀況讓人觸目驚心。由于《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》沒(méi)有明文規(guī)定，一些人就打起了風(fēng)景名勝區(qū)資源開(kāi)發(fā)的主意。據(jù)了解，去年以來(lái)，由于電力緊張，一些人就在某著名景區(qū)筑壩發(fā)電，或者在上游修個(gè)水庫(kù)把水堵起來(lái)，結(jié)果使景觀的價(jià)值大打折扣，生態(tài)平衡遭到永久性破壞，生物種群大大減少，原有的人文景觀被大量毀滅；有些景區(qū)內(nèi)增設(shè)大量現(xiàn)代人文景觀，制假造假，大搞不協(xié)調(diào)的城市建設(shè)，破壞了景觀的真實(shí)性，大大貶低風(fēng)景名勝資源的價(jià)值；還有的景區(qū)對(duì)超環(huán)境容量的旅游客流不加限制，造成景區(qū)景觀和植被嚴(yán)重受損，使本來(lái)脆弱的風(fēng)景名勝資源遭受破壞的機(jī)率大大增加。這些都是他們?cè)趯?shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的客觀存在的問(wèn)題。

立法規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)

同樣，對(duì)于各地風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)混亂的局面，吳明熹認(rèn)為這種無(wú)序的狀態(tài)也是由于缺少相關(guān)法律造成的�！讹L(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》中規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)公開(kāi)或部分出讓、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)進(jìn)行管理是屬于違法之舉”。這項(xiàng)條款隨著時(shí)代的發(fā)展，顯然有些滯后。特許經(jīng)營(yíng)是商業(yè)運(yùn)作的行為，其他發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)施行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)制度。美國(guó)的國(guó)家公園是國(guó)家所有，但是經(jīng)營(yíng)是企業(yè)所有，經(jīng)營(yíng)有特許經(jīng)營(yíng)法、有招投標(biāo)法，企業(yè)在獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，按照特許經(jīng)營(yíng)法進(jìn)行操作，實(shí)踐證明是成功的。實(shí)際上，美國(guó)有不少經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，例如，美國(guó)從第一個(gè)國(guó)家公園的建立，到國(guó)家公園系統(tǒng)的形成都伴隨著法律的制定、頒布和實(shí)施。聯(lián)邦政府關(guān)于國(guó)家公園的決策等，大到發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃的確定，小到建設(shè)項(xiàng)目的審批和經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范，都是按照法律規(guī)定和規(guī)范程序進(jìn)行。管理機(jī)構(gòu)必須通過(guò)法律，依法行政，依法管理；經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須按照法律，依法經(jīng)營(yíng)，依法獲得收益；公民及社會(huì)團(tuán)體也是通過(guò)法律，對(duì)國(guó)家公園的決策和管理進(jìn)行監(jiān)督，行使自己的權(quán)利。

吳明熹認(rèn)為，出臺(tái)一部《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)法》非常必要和急迫。在《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)法》中特別要明確以下幾點(diǎn)：其一，要明確提出各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立條件和標(biāo)準(zhǔn)，減少審定風(fēng)景名勝區(qū)的隨意性和實(shí)用主義，實(shí)施規(guī)范管理；其二，要明確各級(jí)建設(shè)主管部門(mén)主管風(fēng)景名勝區(qū)工作的執(zhí)法主體地位，賦予其資源保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理等權(quán)力。明確風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置性質(zhì)、要求及管理權(quán)限，本著統(tǒng)一規(guī)劃管理、行政相對(duì)獨(dú)立、依法實(shí)施管理的原則，賦予其相應(yīng)的政府職能；其三，要明確風(fēng)景名勝區(qū)屬社會(huì)公益事業(yè)的法律地位。確定必須由國(guó)家對(duì)保護(hù)的區(qū)域（如文物、自然保護(hù)區(qū)和其他遺產(chǎn)）實(shí)行國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，并規(guī)定各級(jí)政府設(shè)立專項(xiàng)資金用于風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)建設(shè)；其四，要明確風(fēng)景名勝區(qū)各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的職責(zé)界定、產(chǎn)權(quán)空間和法律邊界，規(guī)定其依法實(shí)施保護(hù)監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)；其五，對(duì)與風(fēng)景名勝區(qū)功能有沖突的使用，明確提出限制辦法和補(bǔ)償機(jī)制；其六，明確可以商業(yè)性開(kāi)發(fā)和利用項(xiàng)目的空間范圍和條件（景區(qū)容量、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)時(shí)限等），通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，將專營(yíng)權(quán)（包括非營(yíng)利的公用事業(yè)）轉(zhuǎn)讓給最有效的開(kāi)發(fā)者。

立法發(fā)展的基礎(chǔ)

他不斷地向記者強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)要走上良性發(fā)展之路，必須首先做到“保護(hù)要有法律”。要規(guī)劃確立保護(hù)好風(fēng)景區(qū)，規(guī)劃就應(yīng)該是有效的、科學(xué)的、有品位的、高水準(zhǔn)的。而只有在立法確定了規(guī)劃執(zhí)行的主體后，規(guī)劃才能有效地實(shí)施；否則就會(huì)出現(xiàn)有規(guī)劃不去執(zhí)行、沒(méi)人執(zhí)行的情況。一旦有完善的法規(guī)保證、好的規(guī)劃實(shí)施，風(fēng)景區(qū)必定會(huì)受益。比如西湖，吳明熹認(rèn)為規(guī)劃得就很好，不僅景觀擴(kuò)大了，水質(zhì)也好了。他說(shuō)：“現(xiàn)在的西湖比過(guò)去好得多，這就是按照規(guī)劃建設(shè)的好例子�？墒牵�風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)在還存在管理主體不明確的問(wèn)題，建設(shè)部門(mén)應(yīng)該是執(zhí)法管理的主體，但是還有土地、規(guī)劃部門(mén)等，甚至包括地方基層管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)都在管，都在進(jìn)入。各部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，就把景區(qū)的公共利益降低了。至于景區(qū)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，如果全部依靠國(guó)家投入不可能，但應(yīng)該明確，國(guó)家是投資主體，這點(diǎn)不能否認(rèn)，在這基礎(chǔ)上要開(kāi)設(shè)其他渠道，比如地方政府、公益捐助等方式，門(mén)票也是景區(qū)收入來(lái)源之一。其實(shí)這些問(wèn)題都可以通過(guò)立法來(lái)解決，因?yàn)橹挥辛⒎ň湍鼙O(jiān)督，就會(huì)有監(jiān)督的主體，才能做到協(xié)調(diào)有機(jī)制、監(jiān)督有力度�！�

吳明熹委員希望，我們當(dāng)代人能夠充分享受風(fēng)景名勝資源但不要破壞，這樣我們的后人才能同樣享受到珍貴的大自然和祖先給我們留下的寶貴的自然財(cái)富。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/