城市的核心功能和非核心功能

　　城市功能是城市在一定區(qū)域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)活動(dòng)中所具有的能力和所起的作用，可分為一般功能、特殊功能、綜合功能和主導(dǎo)功能。

　　目前，在理論上尚無“城市核心功能”的提法。我們認(rèn)為，所謂城市的核心功能，大體相當(dāng)于城市的主導(dǎo)功能。它是與城市性質(zhì)定位和發(fā)展方向密切聯(lián)系，并決定城市性質(zhì)定位和發(fā)展方向的功能。凡是有利于強(qiáng)化城市性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)的功能都屬于城市的核心功能，而與城市性質(zhì)定位和發(fā)展方向沒有關(guān)系或聯(lián)系不密切的功能，屬于城市的非核心功能。

　　上海城市的核心功能和非核心功能

　　上海城市的核心功能是決定上海未來城市性質(zhì)和發(fā)展方向的功能。根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲城市群規(guī)劃》和《上海城市總體規(guī)劃（2015-2040）》，未來上海的城市性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)是“卓越的全球城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”。根據(jù)這一城市性質(zhì)和特征，未來上海城市主要應(yīng)有八大核心功能：

　　一是資源配置功能；二是科技創(chuàng)新功能；三是門戶樞紐功能；四是投資管理功能；五是專業(yè)服務(wù)功能；六是高端制造功能；七是信息集散功能；八是文化交流功能。這八大核心功能的本質(zhì)特征是“創(chuàng)新”和“對(duì)外連通性”。除這八大功能之外的其他與“創(chuàng)新”和“對(duì)外連通性”無關(guān)的城市功能都屬于上海城市的非核心功能。

　　上海疏解城市非核心功能的必要性和基本思路

　　（一）必要性

　　當(dāng)前，疏解上海城市的非核心功能對(duì)于未來上海建設(shè)卓越的全球城市具有重大意義：

　　一是提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的需要。紐約、倫敦、東京都是所在國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的城市，而上海人均GDP不僅遠(yuǎn)低于上述城市，甚至低于周邊和國(guó)內(nèi)一些城市，其根本原因在于資源配置不合理，一些不符合城市發(fā)展要求的低附加值產(chǎn)業(yè)占用了大量資源。疏解城市非核心功能有助于將有限的資源集中到核心功能和核心產(chǎn)業(yè)，提高資源配置效率和產(chǎn)出水平，提升上海作為全球城市的支配力、影響力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

　　二是破解“城市病”的需要。上海城市發(fā)展面臨的突出問題是城市人口總量增長(zhǎng)超過城市資源供給能力，導(dǎo)致嚴(yán)重的“城市病”。未來上海城市人口總量要控制在2500萬，疏解部分非核心功能是勢(shì)在必行。因此，疏解城市非核心功能有利于控制上海人口規(guī)模和優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，克服上海城市發(fā)展的“短板”。

　　三是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要。未來的全球競(jìng)爭(zhēng)不是單個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)，而是城市群的競(jìng)爭(zhēng)。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地發(fā)揮上海作為長(zhǎng)三角城市群核心城市的龍頭作用，推進(jìn)上海大都市圈建設(shè)，打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群。

　　（二）基本思路

　　上海疏解城市非核心功能，必須貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，按照習(xí)近平總書記提出的“研發(fā)在上海，生產(chǎn)在外面；頭腦在上海，身體在外面；關(guān)鍵制造在上海，一般產(chǎn)業(yè)鏈在周邊”的發(fā)展思路，結(jié)合控制“四條底線”，逐步將不符合上海城市性質(zhì)和發(fā)展方向的部分功能和產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)及內(nèi)地有機(jī)疏解，減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“四個(gè)依賴”，進(jìn)一步提升城市核心功能和資源配置效率，優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)上海參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和合作的能力，帶動(dòng)大上海都市圈和長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展。疏解上海城市的非核心功能，必須處理好以下四大關(guān)系：

　　一是集聚與疏解的關(guān)系。當(dāng)前上海城市發(fā)展中既存在著非核心功能過于集中的問題，也存在著核心功能和高端要素集聚不夠的問題，特別是中心城區(qū)與紐約、倫敦等全球城市相比，功能和要素集聚度明顯不夠。因此，必須將疏解非核心功能和強(qiáng)化核心功能結(jié)合起來，一方面加強(qiáng)非核心功能疏解，另一方面進(jìn)一步強(qiáng)化核心功能。通過疏解城市非核心功能，騰出資源和空間進(jìn)一步強(qiáng)化城市的核心功能，強(qiáng)化城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

　　二是功能疏解與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系。當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)增速下降的背景下，推進(jìn)疏解城市非核心功能，有可能加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。特別是在新興產(chǎn)業(yè)尚未形成一定規(guī)模的情況下，過快疏解一般制造業(yè)有可能導(dǎo)致制造業(yè)占比進(jìn)一步下降。因此，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既要減少存量，更要做好增量。在操作上穩(wěn)步實(shí)施，有序推進(jìn)，避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落。

　　三是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。城市功能的形成有其內(nèi)在的規(guī)律，本質(zhì)上是資源配置的問題，起主導(dǎo)作用的是市場(chǎng)。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，特別是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。政府引導(dǎo)要符合市場(chǎng)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，不能人為割裂功能與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)聯(lián)系。應(yīng)把工作重點(diǎn)放在制定規(guī)劃、創(chuàng)造條件和完善政策上，引導(dǎo)資源自發(fā)合理流動(dòng)，避免造成新的市場(chǎng)扭曲。

　　四是市域與區(qū)域的關(guān)系。在當(dāng)前區(qū)域一體化和協(xié)同發(fā)展成為發(fā)展大勢(shì)的背景下，上海疏解城市非核心功能既要處理好中心城區(qū)與郊區(qū)的關(guān)系，更須處理好上海與長(zhǎng)三角地區(qū)的關(guān)系。要從打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群出發(fā)，跳出行政區(qū)劃，在大都市圈的范圍內(nèi)考慮城市功能和產(chǎn)業(yè)鏈布局。通過疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)，引領(lǐng)長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　上海疏解城市非核心功能的重點(diǎn)和路徑

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　　城市的核心功能與非核心功能是辨證聯(lián)系的。一個(gè)城市不可能只有核心功能，而沒有一般功能。疏解城市非核心功能不是要將城市非核心功能全部疏解出去，而是要疏解不符合城市性質(zhì)目標(biāo)和資源稟賦條件，以及超出城市合理需要的一般功能。同時(shí)，核心功能與非核心功能是相對(duì)的，核心功能本身也存在非核心環(huán)節(jié)，非核心功能中也有核心功能環(huán)節(jié)。因此，城市功能的強(qiáng)化和疏解應(yīng)該從“產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈”出發(fā)，強(qiáng)化和疏解的不是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，而是某些環(huán)節(jié)。

　　疏解上海城市的非核心功能，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。從當(dāng)前看，主要從問題導(dǎo)向出發(fā)，結(jié)合控制“四條底線”，重點(diǎn)疏解五類產(chǎn)業(yè)：

　　一是“四高兩低”工業(yè)。即高能耗、高污染、高占地、高風(fēng)險(xiǎn)、低技術(shù)、低效益產(chǎn)業(yè)，包括普通能源原材料產(chǎn)業(yè)、普通化工類產(chǎn)業(yè)、建材行業(yè)、印染行業(yè)、危險(xiǎn)品生產(chǎn)行業(yè)、能耗與排放超過一定標(biāo)準(zhǔn)的一般制造業(yè)、中低端輕工行業(yè)等。

　　二是一般加工貿(mào)易。包括技術(shù)含量和附加值較低的來料加工、來樣加工和低端裝配業(yè)。

　　三是大量集聚外來人口的批發(fā)市場(chǎng)。包括傳統(tǒng)的建材市場(chǎng)、輕紡市場(chǎng)、小商品批發(fā)市場(chǎng)、水產(chǎn)市場(chǎng)等。

　　四是區(qū)域性物流倉(cāng)儲(chǔ)。包括黃浦江沿岸碼頭和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、中心城區(qū)的鐵路貨運(yùn)站等。

　　五是部分為周邊地區(qū)服務(wù)的醫(yī)療教育產(chǎn)業(yè)，包括合作醫(yī)療、中低端應(yīng)用型教育等。今后原則上不再在中心城區(qū)新建三級(jí)公立醫(yī)院。

　　通過疏解五類產(chǎn)業(yè)，緩解人口壓力，減輕土地、資源、環(huán)境緊約束的矛盾，有效化解城市風(fēng)險(xiǎn)。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，主要從目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，按照全球城市“創(chuàng)新”和“對(duì)外連通性”的特征和要求，進(jìn)一步疏解以下產(chǎn)業(yè)和功能：一是按照“兩頭在滬、中間在外”的要求，引導(dǎo)制造業(yè)中除核心制造環(huán)節(jié)外的其他不具備比較優(yōu)勢(shì)的制造環(huán)節(jié)逐步外移；二是引導(dǎo)不具有國(guó)際連通性特征的一般生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)逐步外移，如各種后臺(tái)服務(wù)等；三是將部分對(duì)區(qū)位和人才要求不高的研發(fā)中試和產(chǎn)業(yè)化基地逐步外移；四是將部分市場(chǎng)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)外移，引導(dǎo)上海市民異地養(yǎng)老。

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　　按照“明確底線、‘疏’‘集’結(jié)合、減存優(yōu)增、分層疏解”的思路，穩(wěn)步推進(jìn)上海城市非核心功能的有機(jī)疏解：

　　一是優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)非核心功能疏解。具體路徑是推進(jìn)“三個(gè)一批”：（1）“強(qiáng)化一批”。主要是強(qiáng)化支撐城市核心功能的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)強(qiáng)化金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、科技服務(wù)、會(huì)計(jì)咨詢等專業(yè)服務(wù)、文化創(chuàng)意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，國(guó)際醫(yī)療、國(guó)際教育、國(guó)際旅游等生活性服務(wù)業(yè)，以及生物醫(yī)藥、海洋科技、新能源新材料、智能制造等高端制造產(chǎn)業(yè)。（2）“淘汰一批”。主要是淘汰不符合控制“四條底線”要求的“四高兩低”產(chǎn)業(yè)、低端批發(fā)市場(chǎng)和一般加工貿(mào)易。(3)“控制一批”。主要是控制暫時(shí)還不能疏解的非核心功能產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)是控制集裝箱吞吐量、大賣場(chǎng)和購(gòu)物中心、物流配送中心、普通醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)。通過優(yōu)化

　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城市核心功能，推動(dòng)非核心功能疏解。

　　二是優(yōu)化市域空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市功能合理布局。疏解上海城市非核心功能，本質(zhì)上是超大城市功能的合理布局問題。要按照建設(shè)全球城市的目標(biāo)導(dǎo)向，將功能疏解與大都市地區(qū)空間戰(zhàn)略相結(jié)合，優(yōu)化城市功能的空間布局?？偟姆较蚴牵海?）為全球服務(wù)的功能應(yīng)進(jìn)一步向中心城區(qū)集聚，提高中心城區(qū)的集聚度。中心城區(qū)要進(jìn)一步集聚和提升金融、商務(wù)等全球城市核心功能，增強(qiáng)密度，成為全球城市核心功能的主要承載區(qū)。其中，蘇州河以北、浦東以及中心城周邊城市化地區(qū)等功能相對(duì)薄弱的地區(qū)要導(dǎo)入核心功能，提升高端要素集聚和輻射能力，增強(qiáng)城市活力。（2）為長(zhǎng)三角服務(wù)的功能應(yīng)逐步向郊區(qū)新城集聚，強(qiáng)化郊區(qū)新城作為長(zhǎng)三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市的性質(zhì)和功能。一方面，應(yīng)將主城區(qū)過度集聚的，與核心功能關(guān)聯(lián)度較高的非核心功能有序向郊區(qū)新城疏解，包括部分高端服務(wù)業(yè)的支撐功能、中高端制造生產(chǎn)功能、部分專業(yè)技術(shù)服務(wù)功能、研究與試驗(yàn)功能、教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能等；另一方面，支持郊區(qū)新城依托制造業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新成本較低、生態(tài)環(huán)境較好等優(yōu)勢(shì)，培育和增強(qiáng)科技創(chuàng)新、總部經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意等核心功能，防止郊區(qū)“塌陷”，增強(qiáng)郊區(qū)反磁力中心的作用。

　　三是加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同，完善區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)。貫徹協(xié)同發(fā)展的理念，結(jié)合落實(shí)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，通過市場(chǎng)化手段，將產(chǎn)業(yè)鏈中下游環(huán)節(jié)以及上海不具比較優(yōu)勢(shì)的功能向長(zhǎng)三角地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，逐步形成各城市橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。（1）在大上海都市圈范圍內(nèi)，重點(diǎn)促進(jìn)與蘇州、嘉興、無錫、南通、寧波、舟山等周邊城市同城化發(fā)展?？砂岩苑?wù)長(zhǎng)三角、服務(wù)全國(guó)為重點(diǎn)的教育、醫(yī)療功能，中高端制造功能的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、區(qū)域性商貿(mào)市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)物流功能等轉(zhuǎn)移到這些地區(qū)。（2）在長(zhǎng)三角城市群其他范圍內(nèi)，以上海為核心，依托區(qū)域交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，分層次疏解上海城市非核心功能，如在長(zhǎng)三角地區(qū)建立和完善上海的農(nóng)產(chǎn)品、專業(yè)市場(chǎng)、健康養(yǎng)老、旅游、社會(huì)服務(wù)等方面的功能補(bǔ)給，疏解部分勞動(dòng)密集型的一般制造業(yè)等。

　　四是擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，拓展功能疏解新空間。結(jié)合國(guó)家新一輪區(qū)域空間布局，主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”、西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將一些資源消耗較大產(chǎn)業(yè)和飽和產(chǎn)能向中西部能源產(chǎn)地和“一帶一路”沿線國(guó)家轉(zhuǎn)移，提高資源配置效率，帶動(dòng)中心地區(qū)發(fā)展。

　　上海疏解城市非核心功能的主要舉措

　?。ㄒ唬┲贫ǚ謱哟萎a(chǎn)業(yè)篩選目錄

　　按照上海城市發(fā)展的目標(biāo)，制定支撐全球城市發(fā)展的鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)目錄（正面清單）、地區(qū)性產(chǎn)業(yè)能耗和污染排放標(biāo)準(zhǔn)及限制性產(chǎn)業(yè)目錄（負(fù)面清單），強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)，并通過“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)、提”等措施，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端位移。

　　（二）加強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)

　　結(jié)合落實(shí)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，加快建設(shè)和完善連接中心城區(qū)與郊區(qū)新城的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)地鐵向周邊城市延伸，盡快啟動(dòng)城際高速鐵路建設(shè)，積極推動(dòng)上海大都市圈同城化建設(shè)，形成90分鐘交通出行圈。通過區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施共建共享和交通設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)功能疏解和集聚。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)政策引導(dǎo)，強(qiáng)化市場(chǎng)作用

　　綜合采用限制公共配套、環(huán)境和安全綜合整治、差別化提供公共服務(wù)等公共政策，以及差別化稅費(fèi)、財(cái)稅補(bǔ)貼、最低用工成本、地價(jià)等政策工具，引導(dǎo)非核心產(chǎn)業(yè)、企業(yè)自愿轉(zhuǎn)型升級(jí)，倒逼低端逐步退出，或?qū)ふ倚碌陌l(fā)展空間。對(duì)現(xiàn)有招商引資政策進(jìn)行進(jìn)一步清理，消除市場(chǎng)價(jià)格扭曲，促進(jìn)資源合理流動(dòng)和有效配置。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　在長(zhǎng)三角“三省一市”合作機(jī)制的框架下，探索跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)各省市規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。在總結(jié)張江、漕河涇等園區(qū)“走出去”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新和完善長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建機(jī)制，引導(dǎo)上海一般制造業(yè)向以上海大都市圈為核心的長(zhǎng)江三角洲特別是產(chǎn)業(yè)薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和一體化發(fā)展。積極推進(jìn)長(zhǎng)三角社會(huì)發(fā)展一體化，支持和推動(dòng)上海優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過合作和共建分校、分院等方式，向長(zhǎng)三角地區(qū)輻射和延伸，引導(dǎo)疏解外來人口;加快推進(jìn)醫(yī)療一卡通等社會(huì)設(shè)施一體化，為上海老年人口異地養(yǎng)老創(chuàng)造條件。充分發(fā)揮對(duì)口幫扶機(jī)制和長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)合作平臺(tái)等作用，加強(qiáng)上海與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作。

　　課題組組長(zhǎng)：肖林

　　副組長(zhǎng)：周國(guó)平、徐諍、高騫

　　主要成員：向明勛、王丹、朱詠、彭穎、王沛、宋奇

　　本文原載于《科學(xué)發(fā)展》雜志2016年第11期